Wat wil de BIS? -  Deel 1: pilaren en bezwaren

Issue no3
juni - juli 2020
Troebele waters

Vandaag biedt de Raad voor Cultuur aan de minister zijn advies voor de invulling van de Culturele Basisinfrastructuur (BIS) 2021-2024 aan, dat op voorhand meer aandacht belooft voor wat regionaal tot stand komt. In de aanloop naar de beschikking vroegen we Nous Faes, voormalig adviseur bij de Raad voor Cultuur, te schrijven over de achtergronden van dit voor Nederland zo belangrijke instrument voor cultuurbeleid. Vandaag deel 1 over de veranderingen in het beleid.

‘Een nieuwe visie cultuurbeleid ' noemde de minister het vorig jaar juni in haar aanbiedingsbrief aan de Tweede Kamer. Maar hoe nieuw is die visie eigenlijk? De BIS wordt wel omschreven als ‘ruggengraat van het Nederlandse cultuurbestel’. Een verbrede BIS is nu haar belofte, met onder andere meer categorieën als festivals en met nieuwe functies, zoals koren, een design-lab en debatcentrum, ontwikkelinstellingen en regionale musea. Er is ook iets weggevallen, of beter gezegd veilig gesteld onder de Erfgoedwet: dat zijn de rijksmusea die sinds jaar en dag deel uitmaakten van de BIS. Met hen verhuist een fors bedrag van 76 miljoen per jaar, bestemd voor presentaties en publiekswerking uit het BIS-budget.

Notitie auteur, Den Haag, september 2017

We zeggen het al jaren tegen de Raad: de culturele Basisinfrastructuur (BIS) lijkt wel gatenkaas; een samenraapsel van kroonjuwelen, rijkscollecties, voormalige overheidsdiensten, met slechts een handvol actuele beeldende kunst. Toch is het met dit ratjetoe (en de fondsen), hoe de minister haar wettelijke taak invult. In de afgelopen jaren is me tegengevallen dat het blikveld van minister en Tweede Kamer (en eerlijk gezegd ook van de Raad zelf) zich vaak beperkt tot de BIS, alsof er daarbuiten niets bestaat. In die BIS missen we een heel bataljon state-of-the-art aan beeldende kunst, reflectie, performance, ontwerp, digitale cultuur, meerdere keren bij naam en toenaam benoemd en over de vergadertafel geworpen. Fantastische, hardwerkende organisaties en mensen, vaak zwaar onderbedeeld omdat iconen al het licht absorberen. Dat niet helder op papier staat wát kunst is helpt niet, flauwiteiten over emoties en toerisme doen kunst nu eenmaal geen recht. Als je enkel dít als BIS accepteert, ontstaat nooit inzicht wat en waartoe kunst zoal ‘is’ en hoe het als internationaal ecosysteem werkt, heb ik wel eens gezegd na het zoveelste online kamer-commissiedebat. Politici vallen me steevast tegen: de voorspelbaarheid van stokpaardjes (regio, erfgoed, popmuziek, eigen inkomsten), na Prinsjesdag het gelobby voor die éne instelling, de tientallen miljoenen voor één goede-sier-aankoop terwijl de rest van de sector op een houtje bijt. Is dat cultuurbeleid?

Grondslag van cultuurbeleid

Wat de overheid aan cultuur doet is niet in beton gegoten, maar dát zij aan cultuur doet ligt wel vast bij wet. Laten we daarom vooral onthouden dat cultuur een sociaal grondrecht is, net zoals volksgezondheid en huisvesting dat zijn. ‘De overheid (…) schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding’, schrijft art. 22, lid 3 van de Grondwet voor.[1]

Maar hoe organiseer je zoiets, voorwaarden scheppen? Omdat Nederland één staat is, maar decentraal bestuurd wordt, gaat die vraag over afstemming; het maken van afspraken over taken en middelen, verplichtingen en vrijheden van de centrale overheid, de landelijke cultuurfondsen [2], de provincies en de gemeenten. Elk jaar vloeit er geld uit de staatskas naar provincies en gemeenten, die zelf verantwoordelijk zijn voor hun huishoudboekje en dat daarom door hen vrij besteedbaar is.[3] Het geld dat expliciet bestemd is voor cultuur verdeelt de regering elke vier jaar: het gaat rechtstreeks van het ministerie naar culturele instellingen die hebben ingeschreven op zogenaamde ‘functies’ in de Basisinfrastructuur en het gaat bij wijze van ‘lumpsum’ naar de zes landelijke cultuurfondsen, die ook deel uitmaken van de Basisinfrastructuur (wat vaak wordt vergeten).

Verder is er een aantal aparte regelingen waarin geld naar provincies en gemeenten vloeit. Jaarlijks spenderen gemeenten en provincies twee keer zoveel aan cultuur als het Rijk, juist dat gegeven voelt nu, onder corona, heel kwetsbaar. Wie vervolgens aan een ambtenaar vraagt welke afspraken er tussen overheden zijn, krijgt verbazingwekkend vaak te horen dat die ‘historisch gegroeid’ zijn, bij wet ligt namelijk weinig vast.

'Kwaliteit en verscheidenheid’ zijn de begrippen, de pilaren waarop Nederlands cultuurbeleid rust. Herkennen we hierin iets van wat we politici wel eens horen zeggen?

Procedureel is de afstemming wel beschreven, in de Wet op het Specifiek Cultuurbeleid, dat de opdracht aan de minister expliciteert als ‘(…) het in stand houden, ontwikkelen, sociaal en geografisch spreiden of anderszins verbreiden van cultuuruitingen; hij laat zich daarbij leiden door overwegingen van kwaliteit en verscheidenheid’.[4] Herkennen we hierin iets van wat we politici wel eens horen zeggen? Dit zijn de begrippen, de pilaren waarop Nederlands cultuurbeleid rust. Maar een beschrijving in algemene termen biedt de cultuursector geen enkele garantie waar bestuurders geld aan besteden, noch op grond waarvan. Een recent advies om doelstellingen van cultuurbeleid in de wet te expliciteren en daardoor beter te borgen [5] nam de minister niet over; de explicitering kreeg in plaats daarvan de lagere status “uitgangspunten die voor alle overheden gelden” [6] Of het lokale en regionale bestuurders aanzet om kunst de komende periode in de volle breedte te omarmen zal blijken.

De Tijd, dagblad voor Nederland, 26 augustus 1950

Wat nu de inhoud van de nota betreft, deze vormt een „mer à boire", waar men een ongelimiteerd aantal onderwerpen uit kan putten. Een van de meest belangwekkende lijkt ons wel dat van de cultuurspreiding, een onderwerp, dat overigens door de nota zelf op verschillende plaatsen wordt aangeroerd, zonder een systematische behandeling te krijgen. Terwijl men zich er toch in het geheel niet ongevoelig voor toont, stapt men eigenlijk wel gemakkelijk heen over het verschijnsel, dat het culturele leven in ons land zich bijzonder zwaar concentreert op de grote steden in het Westen, terwijl een zeer groot gedeelte van het land daartegen afsteekt als „düstre Provinz". Het ontstaan van deze verhouding is niet moeilijk te verklaren, doch de verhouding zelf is niet gemakkelijk te veranderen in een klein land als het onze met een enorme bevolkingsdichtheid in enkele Westelijke provincies tegenover betrekkelijk bescheiden centra in de andere gewesten. (. . . ) Moeilijker is het dan ook een systeem te bedenken, dat de zegeningen van het culturele leven gelijkmatiger verdeelt over alle gewesten van het land, zij het dan ook, dat een gradueel verschil geenszins onnatuurlijk lijkt. Het gaat er bij deze spreiding, naar ons gevoelen, ook niet zozeer om aan het Zuiden, Oosten en Noorden van ’t land zoveel mogelijk dezelfde dingen te geven, die men in het Westen nu eenmaal kan genieten. Wij achten dit niet zulk een groot voordeel, omdat men in de grote steden, die wezenlijk van een andere geestelijke makelij zijn dan de kleinere steden, een andere normering hanteert dan in deze laatste.

Van volksverheffing naar publieksbereik

In de naoorlogse jaren werd cultuurbeleid schoorvoetend een nationaal begrip. Overheidsfinanciering gebeurde vanuit de volksverheffingsgedachte (tot 1960), later vanwege het belang voor individuele ontwikkeling (de jaren zestig en zeventig). In die tijd kreeg cultuurbeleid voet aan de grond en zowel aanbod als subsidieomvang groeiden sterk.[7] Omdat een groot deel van het publiek de voorkeur gaf aan populaire media boven het gesubsidieerde cultuuraanbod verschoof in de jaren tachtig de focus naar kwaliteit, scherp onderscheiden van wat in de markt werd gerealiseerd. Dat was niet onomstreden; waar de toenmalige Raad voor de Kunst, die ook toen adviseerde over toekenningen, zich hard maakte voor het kwaliteitscriterium, vroegen opeenvolgende bewindslieden hem om ook te kijken naar publieksbelangstelling en naar socia­le of verticale cultuursprei­ding; de inhoud van kunst mocht vrij zijn, maar maatschappelijke legitimiteit was een zorg voor publieke financiering.[8] Sindsdien biedt elke ministeriële cultuurnota politiek getinte nadruk op bijvoorbeeld cultuureducatie, internationalisering (‘topkunst’), culturele diversiteit of cultureel ondernemerschap. Al die aspecten stonden nog in hun kinderschoenen kan je zeggen, terwijl kunstsector en ambtenarij terrein verkenden, toen legitimiteit van kunstsubsidiëring bijna twintig jaar geleden in het geding kwam. Effecten van cultuur werden centraal gesteld in het beleid, in plaats van intrinsieke waarde. De verantwoordingsmachine die daarna ontstond vormde zich tot een verdedigingslinie van publieksaantallen en eigen inkomsten, steeds verder uitgewerkt in drempels, criteria, formats en aan het bedrijfsleven ontleende terminologie en strategieën. Het zorgde voor een ongekende bureaucratie (en had met kunst weinig te maken).

Notitie auteur, Den Haag, voorjaar 2016

We worstelen met de krappe kaders van de ministeriële BIS-subsidieregeling en laveren tussen schaarse plekken, afgebakende locaties en opgelegde spreiding, waar gelukkig één criterium houvast biedt: kwaliteit. We maken er dapper gebruik van (en schofferen zo velen). Vóór je het weet is je advies ‘ook maar een mening.’ Zo tekenen we niet blind bij het vakje en moet er her en der een tweede kans komen. Zo struikelt een positief advies op juridische gronden over acht kilometer. De vraag is me rond die tijd al gesteld: is kwaliteit een nationaal, lokaal of Randstedelijk gegeven? Bestaat er één meetlat? Of is kwaliteit context-gerelateerd, kunnen jullie het ook flexibel opvatten? Terugkerend commentaar vanuit de Tweede Kamer (sla de commissiestukken er op na) schetst het beeld van een Randstad die bakken met geld krijgt en de regio met een stuiver aan de kant zet. Dát beeld doet het draagvlak voor kunst ‘in den lande’ geen goed en werkt politiek door in verkiezingstijd.

Wat is een stelselherziening?

Beleidsmakers stellen graag dat Nederland ‘een fijnmazig systeem’ heeft, wat op de productie- en presentatieketens slaat (want beleid ‘denkt’ in structuren en ordening). Het heeft een zweem van zelffelicitatie: ‘kijk ons het eens goed voor elkaar hebben.’ Een ander woord voor fijnmazig is wellicht ‘complex’, omdat er meerdere overheden en regelingen zijn, met elk hun eigen doelstellingen, drempels en criteria, die om de zoveel tijd gradueel veranderen, of ophouden, of nieuwe leven krijgen ingeblazen. Dat is het perspectief van de instelling of kunstenaar.

Een grote wijziging in het beleid, die los staat van de cultuurnotasystematiek, maar voor de sector wel veelzeggend is, is de beëindiging van inkomensvoorziening aan kunstenaars

foto auteur

Een grote wijziging in het beleid, die los staat van de cultuurnotasystematiek, maar voor de sector wel veelzeggend is, is de beëindiging van inkomensvoorziening aan kunstenaars die eerst in de vorm van opdrachten of tijdelijke voorzieningen en vanaf 1949 een structureel karakter kreeg in de Contraprestatie. De regeling werd in 1956 omgezet in de Beeldende Kunstenaarsregeling (BKR) en zou pas in 1987 afgeschaft worden. Het nieuwe Fonds BKVB (1987) kende vervolgens jaarlijks een beperkt aantal kunstenaars individuele beurzen toe en droeg bij aan opdrachten en aankopen. Later bood de Wet Inkomensvoorziening Kunstenaars (1999) en opvolger de WWIK (2005-2012), een groter aantal kunstenaars een beperkt aantal jaren een basisinkomen op 70% van het sociaal minimum, mits aangevuld met eigen inkomsten. Net zoals in de nadagen van de BKR maakten jaarlijks ruim 3.500 kunstenaars er gebruik van. Het matchen van kunstenaar (‘aanbod’) met publiek (‘afname’) krijgt in de loop der jaren nadruk in het subsidiebeleid. Zo zijn de middelen die de overheid met de BKR bespaart tot op de dag van vandaag een geoormerkte decentralisatie-uitkering van Rijk aan gemeenten (DU-BKV), niet langer verstrekt aan kunstenaars, maar aan instellingen, om de culturele infrastructuur te versterken. Het (deels) vergoeden van kunstenaarshonoraria in het kader van Fair Practice (2017) aan kunstinstellingen is een ander voorbeeld.

Decentralisatie en verzelfstandiging waren wijzigingen die vanaf de jaren tachtig in de organisatie van het bestel werden doorgevoerd om politieke besluitvorming te scheiden van de uitvoering van overheidstaken, ook wel: om de bureaucratische last voor de overheid terug te brengen (‘een kleinere overheid’). De zorg voor veel musea en monumenten werd bijvoorbeeld van het Rijk overgeheveld naar gemeenten (1987, 1988) en rijksmuseale diensten zoals het Rijksmuseum werden verzelfstandigd (1993).

Al dit soort veranderingen gaan gepaard met nieuwe wetten of wetswijzigingen. Lagere overheden volgden ver in de 21e eeuw datzelfde pad en er zijn vandaag de dag niet veel kunstinstellingen meer waar ambtenaren werken. Overheidsfondsen, zoals het eerder genoemde Fonds BKVB (1987) en de Mondriaan Stichting (1993), gefuseerd in 2012, namen een aantal uitvoeringstaken van het ministerie over en kwamen verder af te staan van politiek en parlementaire controle. De idee was dat een overheid op afstand en sturend op grote lijnen efficiënter zou zijn, terwijl de meeste verzelfstandigde instellingen zelf uitkeken naar grotere autonomie, want tot dan moest voor elke uitgave administratief een aanvraag worden ingediend en goedgekeurd [9] en, niet onbelangrijk, de ambtenaren CAO verhuisde mee. In de praktijk viel dat sturen op grote lijnen tegen en zijn overheidscontrole en bureaucratische hiërarchie diep aanwezig gebleven.[10]

In 1988 werd de vierjarige plancyclus cultuurbeleid ingevoerd, het is de voorloper van de huidige systematiek. Onderdeel ervan is dat de minister of staatssecretaris in een cultuurnota aan de Tweede Kamer de cultuur­poli­tieke visie voorlegt en een voorstel doet voor een bepaalde verdeling van middelen in de volgende kunsten­planperiode. Instellingen doen een meerjarige aanvraag, de Raad van Cultuur adviseert over toekenning en monitort instellingen. Ook deze nieuwe structuur was bedoeld om het parlement voortaan op hoofdlijnen invloed te laten uitoefenen; de wet op het specifiek cultuurbeleid (1993) biedt daarvoor tot op de dag van vandaag het kader. Die plancyclus bracht het ministerie echter geen soelaas wat betreft organisatielast. Het is nu bijna niet meer voor te stellen, maar tot voor kort keerde het ministerie zelf projectsubsidies uit en had honderden instellingen in portefeuille die het meerjarig subsidieerde; bijna 900 instellingen deden in 2004 een aanvraag voor vierjarige subsidie, waarvan er 400 werden afgewezen.

Het is nu bijna niet meer voor te stellen, maar tot voor kort keerde het ministerie zelf projectsubsidies uit en had honderden instellingen in portefeuille die het meerjarig subsidieerde; bijna 900 instellingen deden in 2004 een aanvraag voor vierjarige subsidie, waarvan er 400 werden afgewezen

Na twintig jaar moest een nieuw stelsel hierin verandering brengen; het Rijk wilde (begrijpelijkerwijze) van instellingsbeleid naar bestelverantwoordelijkheid. In de nieuwe opzet werd onderscheid gemaakt tussen fondsen enerzijds, die zich zouden richten op dynamiek en innovatie via het subsidiëren van overwegend kleine, experimentele instellingen en anderzijds een Basisinfrastructuur van direct door het Rijk gefinancierde instellingen rond vastgestelde functies op nationaal niveau. De eerste periode (2009- 2012) bevatte de functies: instandhouding van voorzieningen, ontwikkeling, internationalisering en ondersteuning. Het is steeds de minister of staatssecretaris die aan de Tweede Kamer voorlegt hoe de BIS de volgende periode geordend zal zijn en welke functies het bevat, allereerst in een uitgangspuntenbrief, later in een besluit en tussendoor geadviseerd door de Raad voor Cultuur. Opeenvolgende bewindslieden doen de BIS krimpen of groeien, voegen functies toe of halen weg.

De huidige BIS

Momenteel, in 2017-2020, biedt hij plek aan 88 volstrekt uiteenlopende instellingen met een jaarbegroting van nog geen één tot honderd miljoen euro; sommige zijn hun bestaan ‘voor de eeuwigheid’ zeker, andere functies, zoals presentatie-instellingen, niet; daarmee zou ruimte blijven voor ‘dynamiek’ (vernieuwing). Dat weerspreekt de oorspronkelijke bedoeling van de BIS, waar dynamiek immers was toebedacht aan de fondsen, terwijl de BIS voorzieningen zou kennen die ‘op grond van specifieke functies en bestuurlijke afspraken in stand worden gehouden’, waarvan met andere woorden de continuïteit wordt geborgd.[11] Het is kortom niet altijd duidelijk wat het Rijk met de BIS beoogt. Voor instellingen ‘die de BIS halen’ telt in ieder geval het van nationaal belang bevonden worden, wat de relatie met bijvoorbeeld andere overheden goed doet. Daarnaast de continuïteit en rust om plannen in een vierjarige periode te kunnen ontwikkelen en het hogere budget waarin de BIS voorziet. Daar tegenover staat de opdracht van het hebben van een bredere en maatschappelijke werking, bijvoorbeeld op het gebied van educatie en internationalisering – maar ook wat dat betreft is geen beleidsperiode gelijk.

1.https://www.denederlandsegrondwet.nl/id/vkugbqvdv3xp/artikel_22_volksgezond_heid_woonge_le . Dat is (pas) zo sinds de grondwetsherziening van 1983, toen aan de grondwet meerdere belangrijke artikelen werden toegevoegd, zoals het verbod  op discriminatie en de doodstraf, en de onaantastbaarheid van het lichaam

2. De fondsen zijn juridisch (ver)zelfstandig(d)e entiteiten, maar op te vatten als ‘de lange arm’ van de centrale overheid. Zij krijgen opdracht om het beleidskader van de minister uit te voeren door regelingen te ontwerpen rond vastgestelde doelen, prioriteringen en geoormerkte budgetten. Die regelingen worden vooraf voorgelegd en gefiatteerd en achteraf getoetst door het ministerie.

3. “Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.” Art. twaalf 4 Grondwet, 1815, met latere aanpassingen).

4. Accentuering auteur. Art.2 lid 1 Wet op het specifiek cultuurbeleid, 1993, met latere aanpassingen.

5. Raad voor Cultuur, Cultuur voor stad, land en regio, nov 2017, p. 21 e.v. 

6. Ministerie van OCW, Cultuur in een open samenleving, maart 2018, p. 5

7. Ministerie van OCW, Cultural policy in the Netherlands, 2009, p. 32 

8. Hans Blokland, De Nederlandse Staatscourant, Nr.46, 5 maart 1992, p.6

9. Manus Brinkman, De verzelfstandiging. Waarom en hoe de rijksmusea zelfstandiger werden,(2015). Deze ‘ervaringsuitgave’ geeft goed inzicht in alle frictie voor en tijdens het proces.

10. Cas Smithuijsen, Boekmancahier 81, kunst en politiek, 2009, p 9.

11. Raad voor Cultuur, Cultuur dichtbij, dicht bij cultuur, 2019, p.64

 

Nous Faes
adviseur Raad voor Cultuur (2013-2018). Ze is eigenaar van the Sociological Studio for Policy and Research.

Share this Article:
|Back to Top
Gerelateerd | Meest gelezen
Tijdschrift

Koop nu het
laatste nummer

Mail naar:
karolien [​at​] metropolism.com
(€9,95 incl verzending)

Neem nu een abonnement op Metropolis M en bespaar 40%!

Abonneer
Metropolis M Tijdschrift over hedendaagse kunst Nr 3 — 2020